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乡村凋敝? 十三种模式探路乡村“新治理”

2017-12-12 09:00 来源:半月谈网 编辑:王静
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编者按 :伴随中国经济加速转型发展,中国社会处于向现代化社会大转型、大变革的历史进程,社会结构、社会分层、社会流动出现新态势,社会矛盾、社会价值、社会心态呈现新特征。传统治理理念、方式失效,治理能力已不适应现代化国家的要求。

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”“推动社会治理重心向基层下移”,提速乡村治理现代化进程;而“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,为这一进程标识了工作重心。

事实上,党的十八大以来,不少地方以创新勇气试新举,因地制宜谋善治,探索多种治理新路径,走出乡村凋敝困局。在深入调研各地生动实践成果,汲取众多专家智慧的基础上,半月谈杂志社特别提炼出当前乡村治理探索成效显著的十三种模式,分别采取记者现场调查+专家点评推荐的形式,予以专题报道和集中展示。

十三种模式中,或聚焦体制创新,优化组织架构,重构基层权力运行体系,实现治理体制多元(如监委会、理事会、议事会、政经分离);或探索自治、法治、德治三位一体,探路治理体系多元(如三治合一、新家训家风);或瞄准公共服务,寓管理于服务,凸显治理功能多元(如公共服务站、政府购买服务);或借力外智,充实乡村精英人才队伍,形成治理主体多元(如新乡贤、大学生村官、第一书记);或以融合思维激发活性元素的引领、贯通和渗透效应,力求治理机制多元(如党建+、互联网+)。

十三种模式视角多样,各有侧重,又互补交融,有机统一。它们从乡土中国的痛点、难点中探寻发力点、亮点,凸显问题导向和建设性取向;它们从田园、从草根探寻路径,彰显可贵的首创智慧和务实底色。

新时代,将是基层治理的痛点凸显期,也是亮点催生期。作为37年以时事讲解和基层发现为使命的“中华第一刊”办刊人,我们期望,这些治理新探索能给各地基层干部群众提供可推广的典型样本和可借鉴的“解决方案”,以助力乡村振兴战略,将浓浓乡愁转化为实在的治理行动,共建共享“把酒话桑麻”“月是故乡明”的新时代乡村新图景。

议题策划:叶俊东

统筹实施:周清印

专题编辑:范钟秀 徐希才

采写调研:半月谈乡村治理创新调研小分队

总点评

期待更多基层首创进入顶层设计

任路

针对当前部分乡村凋敝的困局,各地积极探索破解之道。《半月谈》编辑部特别推出十三种有代表性的典型模式,值得其他地方借鉴推广。这些探索尝试,并不是制度上的“大拆建”,而是机制上的“微创新”。

进入新时代,应鼓励地方实践,进一步提升制度创新水平,丰富乡村治理实践手段,更有效地激发群众自发探索的积极性和创造力。

十三种模式直面乡村治理五大短板

短板一:农村空心化与乡村参与

乡村人口从2005年的近7.5亿减少为2014年的约6.2亿,农村空心化趋势日益明显。村里留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留守”群体参与意愿与能力有限,导致乡村治理主体缺失,村民参与村级公共事务乏力。部分乡村甚至连村两委换届选举都缺乏合适人选,班子成员老龄化日益严重,只能勉强扮演“维持者”的角色。

短板二:土地分利化与乡村廉洁

农村土地资源成为“香饽饽”,也成为“蝇贪”高发地带。一些农村村级权力尤其是村主任和支部书记缺乏有效监督,在频繁的土地流转或者征用过程中以权谋私。部分村庄凭借集体土地收益积累了大量的集体资金和物业资产,同样缺少有效监督,“小官大贪”突出。

短板三:村级黑恶化与乡村稳定

与“小官大贪”相交织,村级权力灰色化甚至黑恶化有所抬头,一些地方村霸问题较突出。他们利用宗族恶势力或黑社会流氓,干扰村级换届选举,侵占村级集体资产,欺压农民群众。一些村霸还渗透村干部队伍,侵蚀农村基层政权。

短板四:维权信访化与乡村法治

农村法律服务比较缺乏,农民缺少有效的维权方式,更多地采取信访而非法律途径来表达诉求和维护权益,“信访不信法”。

短板五:文化多元化与乡村风气

随着人口流动性的增加,农村社会文化风气呈现多元化,但在部分地区并没有带来农村精神财富的有效积累,反而使一些不良社会风气有所抬头。不赡养老人的不孝之风,大操大办的人情之风,建庙问神的迷信之风,执迷不悟的赌博之风等,与农村原本的勤俭家风、朴实民风和文明乡风格格不入。

“微创新”多元探索乡村善治

为回应农村空心化带来的村民参与难题,一些地方尝试将乡村治理重心下移,在行政村以下寻找乡村治理的微单元,提升乡村治理的参与力。如理事会、议事会、政经分离模式。

针对各地屡屡出现“小官大贪”“村霸”等问题,一些地方采取诸多措施来加强农民的监督权、管理权和决策权,以“权利制约权力”,从而规范微权力,保障乡村治理的廉洁力。如监委会模式。

针对农民权利观念增强却“信访不信法”,维权行为增加却难以纳入到法治轨道的问题,一些地方探索自治、法治与德治三合一,广泛建立内生的村规民约或者外引法律资源推进微法治,提升乡村治理的法治力。如法治与自治、德治三治合一模式。

对于农村不良社会风气滋生的问题,一些地方将传统的家规家训家风和奉献乡里的乡贤文化作为乡村治理的重要手段,致力改善微环境,增强乡村治理的文化力。如新家风家训、新乡贤模式。

鼓励地方实践,加强顶层设计

当下,乡村治理正处于基于外部性制度安排向基于内生型需求推动的制度创新大变革之中,相关主管部门和领导干部要解放思想观念,尊重群众意愿,摒弃传统的管控型思维,在乡村治理中更多地激发群众的内生需求和动力。

面对基层社会的种种矛盾,许多地方进行了创新性探索,并取得了良好的成效,但由于无法与现行法律政策有效对接,受到一定质疑,影响地方进一步探索的积极性。对于这样的尝试,国家相关部门不能“一棍子打死”,应当营造创新环境,允许试验试错。

基层的创新一般从实际出发,比较“接地气”,但是不一定“接天线”,往往因为地方情况的特殊性,或者改革者的局限性,缺乏推广价值,或是难以持续。基于此,需要上级部门加以积极引导,要站在国家治理现代化的战略高度,加强顶层设计,对成果显著的地方改革经验进行总结,条件成熟者可上升为政策,在全国范围内进行推广。与现行法律、政策相适应的改革,要加以鼓励;符合实际发展需求的,要加以支持,并以此为依据逐步修订相关的法律法规;不符合实际需求的,要及时“纠偏”,以更积极稳妥地推动乡村治理现代化。 (作者单位:华中师范大学中国农村研究院)

佛山市南海区里水社区举行股东、党代表会议

模式一:政经分离

【专家推介】中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥

农村集体经济发展壮大后,需要按照市场经济规律运行,只有跟乡村自治组织分开,集体经济才能得到更充分发展;与此相对应,基层自治组织只有将经济职能剥离以后,才能更专业化、精细化,给村民提供更优质的服务。

广东佛山南海区、浙江温州等地的政经分离是一个非常有意义的基层治理实践。通过经济组织与自治组织分离,两者分别履行各自的职能,理顺了组织之间的职责关系。这种模式对于发达地区破解外来新增人口带来的基本公共服务与经济收益分配的矛盾,也是一种有益的探索。

不两分开,怎能两加强

半月谈记者 李雄鹰

为破解政经混合、权责不清以及集体经济绑架基层组织等诸多发展问题,广东省佛山市南海区于2011年启动以政经分离为核心的农村综合改革,让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。目前,南海全面推进政经分离。

发展矛盾倒逼改革

“以前书记、主任、社长三个职务一肩挑,书记一人说了算,容易造成决策上的个人独断和不民主。”南海区丹灶镇西城社区经联社社长谭国樑说。

在南海区城乡统筹办公室主任刘锦枌看来,村党支部书记既做运动员,又当裁判员,一旦在资产交易、财务开支或利益分配等方面出现问题,其影响就会相互叠加。同时,村党组织把过多精力集中到集体经济管理或经济利益纷争的调解上,难以顾及自身党建和群众服务工作。

保障社员股东合法权益的需要也是南海实行政经分离的缘由之一。随着南海区村级集体经济的壮大,越来越多“外迁人口”“出嫁女”“新户籍人口”等不同群体要求参与村级集体经济分红。

“新增户籍人口那么多,不让他们参与村里的事务,说不过去。但他们参与村里的事务之后,会不会争夺原户籍人口的利益?”谭国樑认为,明晰集体资产利益边界,保障社员股东合法利益,迫在眉睫。

村委会干部不能与村级集体经济组织领导交叉任职

2011年初,南海区启动政经分离改革,实行选民资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策“五分离”,让党组织、自治组织和集体经济组织各归其位。

“以前,经济组织依附在自治组织上,没有独立性和特殊性。改革后,整个村级组织架构发生重大变化。”谭国樑说,政经分离主要是将经联社与村委会分开,各司其职。经联社社长由股东选出来,不在村委会任职,统领村经济事务。同时,各村小组与原先附属的经济社分离。

与此相适应,从2015年开始,南海推行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权新模式,着力解决利益分红中一系列权益边界问题。

南海区城乡统筹办城乡政策研究与培训科科长张卫强告诉半月谈记者,截至2017年11月21日,南海区已完成股权确权章程表决的集体经济组织有1739个,完成率为87.04%。股权确权完成后,新增外来人口可以参与乡村社会管理事务,但不能参与经济社分红。

此外,南海区在村级还配套建设集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台,一切公开透明;还建成统一标准的社区服务中心,为包括异地务工者在内的全体人员提供社区服务。

政经分离激活基层活力

南海区丹灶镇西城社区大果经济社社长邓崇坚说,分离并不是几个组织完全隔离,而是在适度独立的情况下,彼此相互支持、监管,共同将基层的事情做好,建设和谐乡村社区。

“群众信访量大幅下降就是最好的证明。”张卫强告诉记者,政经分离后,全区农村信访数量下降幅度较大,群众对村两委干部的满意度大大提高。

随着政经分离模式探索的不断加深,加强和改善基层党的领导的重要性日益凸显,从去年开始,南海将村委会与集体经济组织置于党的领导之下,村党组织监督但不参与集体经济组织经营。

刘锦枌表示:“基层社会治理微观框架已经出来了,接下来就是不断完善。”



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